شفقنا- حجت الاسلام خدابخش عبدلی، دکترای علوم سیاسی و استاد حوزه و دانشگاه در بخش دوم نوشتار خود پیرامون برنامه هفتم توسعه نوشت: «برنامه هفتم توسعه کشور، در این روزها هم در میان نمایندگان مجلس و هم در میان دولتمردان محل توجه و بحث بوده و هر از چندگاهی مطالبی را در این زمینه از آنان میشنویم.
بخش اول یادداشت را اینجا بخوانید.
در یادداشت پیشین به برخی از سؤالات و نکات مورد نظر و مهم در خصوص برنامه هفتم توسعه پرداختیم. در ابتدا مقایسهای میان مفاد برنامه هفتم توسعه و قانون اساسی انجام شد و در ادامه و با توجه به میزان تحقق و موفقیت برنامههای توسعه پیشین، درباره میزان موفقیت برنامه هفتم، مباحثی مطرح گردید و به این نتیجه رسیدیم با لحاظ اقتضائات کشور، میتوان به موفقیت نسبی برنامه در حوزههای فنی و اجرایی امیدوار بود اما تحقق برخی اهداف مورد تأکید مانند تحقق رشد اقتصادی 8 درصدی یا ایجاد فرصتهای شغلی انبوه و نیز تولید انبوه مسکن و کاهش قابل توجه نرخ تورم، دور از دسترس تلقی میگردد. در ادامه به این پرسش مهم، پاسخ گفتیم که چه راهکارهایی برای تحقق اهداف برنامه میتوان مدنظر و عمل قرار داد که یکی از موارد مهم، تغییر رویکردهای مدیریتی بیان شد.
در این مجال، تلاش میکنیم به برخی سؤالات در خصوص برنامه هفتم توسعه پاسخ دهیم و در این قسمت، نقش مدیران ارشد و میانی، در تحقق اهداف برنامه را مورد ارزیابی قرار میدهیم.
این ارزیابی در دو سطح قابل انجام میباشد:
الف) ارزیابی کلی از وضعیت موجود
متأسفانه، با توجه به تجربه برنامههای گذشته و شواهد موجود، باید گفت که چالشهای جدی در این حوزه وجود دارد:
۱. در سطح مدیران ارشد (وزرا، معاونان، استانداران):
چرخش مدیریتی بالا: با هر تغییر دولت، تقریباً تمام پستهای کلیدی مدیریتی تغییر میکند. این امر باعث میشود تداوم پیگیری برنامهها از بین برود. هر مدیر جدید اولویتهای خودش را دارد و ممکن است پروژههای نیمهکاره مدیر قبلی را رها کند به عبارت دیگر میتوام گفت که مدیران فرصت کافی برای یادگیری، اجرا و دیدن نتایج کار خود را ندارند. سیاستزدگی بر تخصصگرایی غلبه دارد. اغلب انتصابها بر اساس وفاداری سیاسی و جناحی است تا شایستگی و تجربه مدیریتی.
فقدان چشمانداز بلندمدت: فشار برای نشان دادن نتایج فوری (مثلاً در طول یک دوره ۴ ساله) باعث میشود مدیران ارشد به پروژههای نمایشی و زودبازده روی آورند، نه اصلاحات ساختاری عمیق و بلندمدتی که ثمره آن ممکن است سالها بعد دیده شود.
محدودیت اختیارات: بسیاری از مدیران ارشد توانایی لازم برای مقابله با ذینفعان قدرتمند و نهادهای فراقانونی(مانند بنیادها و شرکتهای وابسته به نهادها) را ندارند. این گروهها اکثر منابع کلان اقتصادی را در کنترل دارند و در برابر اصلاحات مقاومت میکنند.
۲. در سطح مدیران میانی (مدیران سازمانها، ادارات کل استانی):
بیثباتی و عدم امنیت شغلی: مدیران میانی نیز در معرض تغییرات با جابجایی مدیران ارشد هستند. این امر انگیزه نوآوری و اقدام جسورانه را از بین میبرد. فرهنگ “کارمند دولتی” محافظهکار که تنها به فکر حفظ پست خود است، تقویت میشود.
کمبود انگیزه و فرسودگی شغلی: حقوقهای ناکافی، تورم بالا، سیستمهای پاداش ناکارآمد و فضای بیثبات، باعث بیانگیزگی و فرسودگی شغلی بسیاری از مدیران میانی توانمند شده است.
تقدم روابط بر ضوابط: در بسیاری از موارد، انتصابها و تصمیمگیریها بر اساس رابطه و فامیلگرایی است، نه شایستگی. این امر مدیران شایسته و دلسوز را دلسرد میکند.
ترس از تصمیمگیری و مسؤولیتگریزی: به دلیل وجود فضای رسانهای و قضایی پرتنش، بسیاری از مدیران ترجیح میدهند از گرفتن هر تصمیم مهمی خودداری کنند تا مبادا بعداً مورد بازخواست قرار گیرند. این “ریسکگریزی افراطی” باعث فلج شدن سیستم اداری میشود.
۳. در سطح “روحیه دلسوزی و پیگیری”:
شکاف بین “دلسوزی فردی” و “عملکرد سیستماتیک”: بدون شک افراد دلسوز و متعهد بسیاری در بدنه مدیریتی ایران وجود دارند. اما سیستم به گونهای طراحی شده که این دلسوزی فردی را یا فرسوده میکند یا به حاشیه میراند. یک مدیر دلسوز که قصد مبارزه با فساد یا انجام یک اصلاح را دارد، با موانع بوروکراتیک، فشارهای سیاسی و تهدید ذینفعان قدرتمند روبرو میشود و اغلب شکست میخورد یا کنار گذاشته میشود.
“منافع شخصی” بر “منافع ملی” اولویت پیدا میکند: در شرایط سخت اقتصادی، انگیزه بقا و تأمین معیشت شخصی برای بسیاری از کارمندان و مدیران، بر انگیزه خدمات عمومی و پیشرفت کشور اولویت پیدا کرده است.
ب) راهکارها و بسترهای لازم برای تحقق برنامه هفتم
برای تبدیل مدیران به موتور محرک برنامه هفتم، نیاز به تغییرات بنیادین است:
۱. ایجاد ثبات و امنیت شغلی برای مدیران:
تصویب قانونی که تغییر بیش از یکچهارم از پستهای مدیریتی با تغییر دولت را ممنوع کند. مدیران کلیدی باید بر اساس شایستگی انتخاب شده و برای دورهای مشخص(مثلاً همزمان با برنامه ۵ ساله) در پست خود باقی بمانند؛
جلوگیری از برکناری خودسرانه مدیران شایسته؛
ایجاد سازوکارهای شفاف برای ارزیابی عملکرد و عزل مدیران؛
۲. تغییر سیستم انگیزشی از سیاسیگرایی به شایستهسالاری:
ایجاد یک سامانه شفاف “شایستگیمحور” برای انتصاب مدیران؛
ارزیابی بر اساس رزومه، سابقه اجرایی موفق و طرحهای نوآورانه، نه صرفاً بر اساس روابط سیاسی؛
طراحی سیستم پاداش و تنبیه عملکردی: حقوق و مزایای مدیران باید به طور مستقیم به تحقق اهداف کمی و کیفی برنامه هفتم گره بخورد.
۳. توانمندسازی مدیران و دادن اختیار عمل:
تفویض اختیار واقعی به مدیران میانی: آنها باید بتوانند برای تحقق اهداف، تصمیمگیری مالی و اجرایی کنند.
حمایت قضایی و سیاسی از مدیران اصلاحطلب: مدیرانی که با فساد مبارزه میکنند یا اصلاحات سخت را پیش میبرند، باید مورد حمایت سیستم قضایی و مقامات قرار گیرند، نه اینکه تنها بمانند.
۴. سرمایهگذاری روی “سرمایه انسانی” بدنه دولت:
اجباری شدن دورههای آموزش مداوم برای تمام مدیران در حوزههای نوین مدیریتی، حکمرانی خوب، فناوری اطلاعات و اقتصاد؛
ایجاد شبکههای ارتباطی بین مدیران موفق برای تبادل تجربه و خلق فرهنگ “یادگیری سازمانی”.
ارزیابی کنونی از نقش مدیران ارشد و میانی در ایران، عمدتاً منفی و با چالشهای عمیق ساختاری همراه است. سیستم فعلی مدیریتی بیشتر بر پایه ثباتستیزی، سیاسیگرایی و ریسکگریزی استوار است تا شایستهسالاری، دلسوزی و پیگیری.
امید به تحقق برنامه هفتم، منوط به یک تحول اساسی در “فرهنگ مدیریتی” و “سیستم حکمرانی” کشور است. تا زمانی که:
مدیران بر اساس تخصص انتخاب نشوند؛
امنیت شغلی نداشته باشند؛
اختیار و مسؤولیت واقعی به آنها داده نشود؛
و از آنها در برابر فشار ذینفعان قدرتمند حمایت نشود،
حتی دلسوزترین مدیران نیز یا خسته و فرسوده خواهند شد یا به حاشیه رانده خواهند شد. بنابراین، موفقیت برنامه هفتم بیش از آنکه به متن برنامه وابسته باشد، به اراده سیاسی برای اصلاح سیستم مدیریتی کشور گره خورده است.
نقش رهبری نظام در تحقق برنامه
در این بخش از یادداشت، به نقش رهبری نظام مقدس جمهوری اسلامی در تحقق اهداف برنامه توسعه کشور خواهیم پرداخت.
در نظام سیاسی کشورمان، نقش رهبری را نمیتوان با نقش یک رئیس جمهور یا نخستوزیر در سایر کشورها مقایسه کرد. نقش ایشان کلیدی، تعیینکننده بوده و میتواند بزرگترین تسهیلگر باشد:
۱. نقش هنجاری و تعیین خط مشی کلان:
رهبر انقلاب به عنوان “مبانی نظام”، اصول و چارچوبهای کلی را تعیین میکند. ابلاغ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، نمونه بارز این نقش است. برنامه هفتم توسعه باید در ذیل این چارچوب و در راستای منویات ایشان تعریف شود. تأکیدات مکرر ایشان بر موضوعاتی مانند پیشرفت علمی، عدالت اجتماعی، حمایت از تولید داخلی و مبارزه با فساد، جهتگیریهای اصلی برنامه را شکل میدهد.
۲. نقش نظارتی و واسطهگری بین قوا:
یکی از کلیدیترین نقشها، رفع اختلاف و ایجاد وحدت رویه بین قوای مجریه، مقننه و قضائیه است. از آنجایی که برنامه توسعه نیازمند همکاری همه این قواست، موضع رهبری میتواند مانع از درگیریهای جناحی و سیاسی شده و پیگیری برنامه را تسهیل کند.
نهادهای زیر نظر ایشان، به ویژه مجمع تشخیص مصلحت نظام، نقش حیاتی در حل اختلافات بین مجلس و شورای نگهبان، بر سر مصوبات برنامه دارند.
۳. نقش بسیج منابع و نهادها:
رهبری با دستورات خود، نهادهایی مانند ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان، قرارگاه پیشرفت و آبادانی را که دارای منابع اقتصادی عظیمی هستند، موظف به همکاری و همجهتی با برنامه هفتم توسعه میکند. این نهادها اغلب خارج از کنترل مستقیم دولت هستند و همراهی آنها برای اجرای برنامه ضروری است.
ایشان از طریق خطبهها و سخنرانیها، پشتیبانی مردمی از برنامه را جلب کرده و اولویتهای ملی را به افکار عمومی معرفی میکنند.
۴. محدودیتهای نقش رهبری:
محدودیت در اجرا: رهبری مستقیماً مدیر اجرایی برنامه نیست. ایشان خط مشی کلی را تعیین میکنند، اما مسؤولیت اجرا بر عهده قوه مجریه و سایر نهادهاست. اگر مدیران ارشد و میانی اراده، شایستگی یا توانایی اجرایی کردن دستورات را نداشته باشند، نقش رهبری در حد توصیه باقی میماند.
محدودیت در برابر واقعیتهای اقتصادی: ایشان نمیتوانند قوانین اقتصاد (مانند تورم، رکود، تحریم) را با دستور لغو کنند. تصمیمات باید مبتنی بر واقعیتهای اقتصادی باشد.
تعادل بین ایدئولوژی و عملگرایی: گاهی ممکن است بین “الزامات ایدئولوژیک” و “ملاحظات عملی و کارشناسی” برای اجرای برنامه تنش وجود داشته باشد. نحوه مدیریت این تعادل توسط رهبری بسیار حیاتی است.
نقش رئیسجمهور در تحقق برنامه
سؤال اساسی و مهم دیگری که در خصوص تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه کشور میتوان مورد بررسی قرار داد عبارت از نقش رئیسجمهور در تحقق آن میباشد.
در نظام سیاسی ایران، رئیسجمهور رئیس قوه مجریه است و بنابراین مسؤول اصلی اجرای برنامه هفتم توسعه خواهد بود. موفقیت یا شکست برنامه تا حد بسیار زیادی به عملکرد دولت او گره خواهد خورد. نقش او را میتوان در چند محور کلیدی ارزیابی کرد:
۱. نقش اجرایی و مدیریتی:
او مسؤول انتصاب وزیران و مدیران ارشد اجرایی است. انتخاب تیم اقتصادی او (وزیران اقتصاد، صمت، رئیس بانک مرکزی) مهمترین تصمیم اولیه او خواهد بود. آیا میتواند تیمی متخصص، کارآمد و دارای اجماع نسبی انتخاب کند که توانایی اجرای اصلاحات سخت را داشته باشند؟
او باید برنامه را به بخشنامهها و دستورالعملهای اجرایی تبدیل کند و بر اجرای آن در تمام وزارتخانهها نظارت مستقیم داشته باشد.
۲. نقش قانونگذاری و چانهزنی با مجلس:
دولت بزرگترین مجری قوانین مصوب مجلس است. رئیسجمهور باید بتواند با مجلس، رابطه سازندهای برقرار کند تا بودجه برنامه و لوایح لازم برای اجرای آن (مثل لوایح مالیاتی، بانکی، مبارزه با فساد) به تصویب برسد.
۳. نقش در دیپلماسی اقتصادی:
رئیسجمهور نقش اصلی در تنشزدایی و مذاکره برای کاهش تحریمها دارد. او اگر بتواند اعتماد جامعه بینالمللی (به ویژه اروپا و همسایگان) را جلب کند و فضای تنفسی ایجاد نماید، بزرگترین خدمت را به اجرای برنامه هفتم خواهد کرد. اما این مسیر بسیار پرچالش و پر از موانع داخلی و خارجی است.
۴. نقش در ایجاد اجماع و مقابله با ذینفعان:
بزرگترین آزمون رئیسجمهور، مقابله با گروههای ذینفع و نهادهای فراقوهای است که از رانت و وضعیت موجود سود میبرند (مانند برخی بنگاههای شبه دولتی و بانکهای مشکلدار). آیا او اراده سیاسی، مهارت و پشتیبانی لازم برای رویارویی با این گروههای قدرتمند را دارد؟ بدون این کار، هر اصلاح اقتصادی محکوم به شکست است.
ارزیابی کلی از نقش رئیسجمهور: وی پتانسیل نظری بالایی برای رهبری اجرای برنامه دارد زیرا:
بر اقتصاد و معیشت به عنوان اولویت اصلی تمرکز دارد؛
بر کارشناسی و استفاده از متخصصان تأکید میکند؛
به تعامل با جهان برای خروج از انزوا معتقد است.
برآورد نهایی درصد تحقق برنامه هفتم توسعه
با در نظر گرفتن همه عوامل(شرایط داخلی، بینالمللی، نقش رهبری، نقش دولت جدید و کارنامه برنامههای قبلی)، و در صورت تحقق سناریوی محتملتر (بدون رفع اساسی تحریمها، اما با مدیریت نسبتاً بهتر داخلی)، پیشرفتهای تدریجی و جزئی در برخی حوزههای داخلی (مانند بهبود نسبی نظام مالیاتی، اجرای پروژههای عمرانی خاص، پیشرفت در فناوری) محقق میشود. اما اهداف کلان و بلندپروازانه برنامه (رشد ۸٪، ایجاد اشتغال انبوه، کنترل اساسی تورم) محقق نخواهد شد. برنامه عمدتاً در زمینههایی موفق خواهد بود که به رفع تحریمها وابسته نباشند.
در صورت عملکرد قوی و اینکه دولت بتواند از طریق دیپلماسی، مقداری از تحریمها را بردارد یا تعدیل کند و اجماع نسبی داخلی برای انجام اصلاح بانکی، حذف رانت ایجاد کند و از پشتیبانی نهادهای حاکمیتی برای مقابله با ذینفعان برخوردار شود؛ خواهد توانست با ایجاد فضای تنفسی ناشی از کاهش تحریمها، افزایش درآمدهای ارزی و جذب سرمایهگذاری خارجی، امکان دستیابی به بخش قابل توجهی از اهداف میانی برنامه فراهم میشود. رشد اقتصادی مثبت و قابل توجه (البته نه ۸٪) محقق شده و روند تورم کند میشود. اما همچنان چالشهای ساختاری قدیمی مانع از تحقق اهداف خواهند شد.
با در نظر گرفتن همه موانع ساختاری، احتمال قوی این است که برنامه هفتم توسعه، مانند برنامههای قبلی، به صورت جزئی و با کاستیهای فراوان محقق شود.
یک برآورد میانه و واقعبینانه درصد تحقق برنامه هفتم توسعه، حول محور 50 درصد خواهد بود.
این به آن معناست که میتوان به پیشرفت در برخی شاخصها و اجرای برخی پروژههای خاص امیدوار بود، اما نباید انتظار داشت که این برنامه تحولی اساسی در اقتصاد ایران ایجاد کند یا تمام اهداف بلندپروازانه خود را محقق نماید. موفقیت نهایی این برنامه بیشتر از هر چیز به آرامش سیاسی داخلی، تعامل هوشمندانه با جهان و اراده قاطع برای اصلاحات داخلی بستگی دارد که محقق شدن هر یک از این موارد خود یک چالش بزرگ است.»
