شفقنا- حجت الاسلام خدابخش عبدلی، دکترای علوم سیاسی (تاریخ اسلام) و استاد حوزه و دانشگاه در یادداشتی که در اختیار شفقنا قرار داد، آورده است: «در این یادداشت بر آنیم تا به برخی سؤالات در خصوص برنامه هفتم توسعه کشور، پاسخ دهیم و در مقدمه، تطبیقی اجمالی خواهیم داشت میان قانون اساسی کشورمان و این برنامه؛ تا نقاط تفاوت و افتراق برنامه را بتوانیم مورد ارزیابی و سنجش و رصد قرار دهیم. یادداشت حاضر به دو موضوع دیگر نیز میپردازد: حدس میزان تحقق برنامه هفتم و درصد تحقق اهداف آن، برخی راهکارها به منظور تحقق بخشیدن به برنامه هفتم توسعه.
در یادداشتهای بعدی، تلاش خواهیم کرد در خصوص دغدغههایی که در مورد برنامه هفتم توسعه وجود دارد مباحث بیشتری را مورد پردازش قرار دهیم. در این قسمت و به عنوان مقدمه، همانطور که گفته شد نقاط اشتراک و افتراق برنامه و قانون اساسی را بررسی خواهیم کرد.
مقایسهای میان مفاد برنامه هفتم توسعه و قانون اساسی
ابتدا باید به این نکته مهم توجه داشته باشیم که برنامههای توسعه، به طور کلی، ذیل چارچوب قانون اساسی و در راستای تحقق اهداف کلان آن طراحی میشوند. بنابراین، عمدتاً باید در پی همسویی و اجرایی کردن اصول قانون اساسی باشند، نه تضاد با آنها. با این حال، گاهی ممکن است در تأکیدات، اولویتبندیها، یا نحوه اجرا، تفاوتهایی مشاهده شود که میتواند محل بحث و تحلیل باشد.
قانون اساسی: سند مادر و عالیترین سند حقوقی کشور است که اصول کلی حکومت، حقوق ملت، ساختارهای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی را تعریف میکند. اصول آن کلی، پایدار و جهتدهنده هستند.
برنامه هفتم توسعه: سندی کلان، پنجساله و اجرایی است که بر اساس جهتگیریهای کلی قانون اساسی، سند چشمانداز ۱۴۰۴ و شرایط روز کشور، راهبردها و اقدامات عملیاتی را برای قوه مجریه تعیین میکند. مقایسه بر اساس اصول مختلف قانون اساسی (به ویژه اصول اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی) و اهداف کلان برنامه هفتم توسعه صورت میگیرد.
حوزههای عمده همسویی
- تکلیف به پیشرفت علمی و فناوری: هم قانون اساسی (در اصولی مانند اصل ۴۳) و هم برنامه هفتم توسعه به شدت بر پیشرفت علمی، استقلال فناوری و جهش تولید دانش تأکید دارند.
- عدالت اجتماعی و فقرزدایی: قانون اساسی (اصول ۳, ۲۹, ۴۳) عدالت اجتماعی را یک رکن میداند. برنامه هفتم نیز بر کاهش فقر، تعدیل نابرابریها و توانمندسازی گروههای کمدرآمد تأکید زیادی دارد.
- استقلال اقتصادی و مقاوم بودن اقتصاد: اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی بر استقلال اقتصادی، خودکفایی و عدم وابستگی تأکید میکنند. برنامه هفتم نیز ذیل مفهوم “اقتصاد مقاومتی” به دنبال کاهش آسیبپذیری اقتصاد در برابر تحریمهای خارجی است.
- نقش بخش تعاون: هر دو سند به بخش تعاون به عنوان رکن سوم اقتصاد (پس از دولتی و خصوصی) نگاه میکنند و بر تقویت آن اصرار دارند.
حوزههای مورد بحث یا دارای تفاوت در تأکید
در اینجا به مواردی اشاره میشود که ممکن است تفاوت در اولویت، تفسیر یا روش اجرا بین کلیات قانون اساسی و جزییات برنامه توسعه وجود داشته باشد. این موارد لزوماً “تضاد” حقوقی نیستند، بلکه بیشتر محل مناقشه کارشناسی و سیاسی هستند:
- تفسیر از اصل ۴۴ (اقتصاد دولتی. اقتصاد بازار):
قانون اساسی (اصل ۴۴): اقتصاد ایران را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم میکند و بخش دولتی را شامل “صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکههای بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راهآهن و مانند اینها” میداند. این اصل کلی است.
برنامه هفتم (و برنامههای قبلی): بر خصوصیسازی، واگذاری بنگاههای دولتی و توسعه بخش خصوصی تأکید بسیار زیادی دارد. منتقدان استدلال میکنند که این تأکید گاهی منجر به کمرنگتر شدن نقش حاکمیتی دولت در بخشهای استراتژیک میشود و ممکن است با روحیه اصل ۴۴ که مالکیت این بخشها را برای دولت ضروری میداند، در تناقض تفسیری قرار گیرد. طرفداران نیز استدلال میکنند که اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ (که توسط مقام رهبری ابلاغ شد) مسیر را برای خصوصیسازی و کوچکسازی دولت باز کرده است.
- حقوق اجتماعی و کیفیت زندگی (اصول ۲۹, ۳۰, ۳۱):
قانون اساسی: دولت را موظف به تأمین “مسکن متناسب با نیاز”، “آموزش و پرورش و تربیت بدنی رایگان برای همه”، “تأمین اجتماعی” و “خدمات بهداشتی و درمانی” میکند. این اصول بسیار آرمانگرایانه و حداکثری هستند.
برنامه هفتم: در عمل، با محدودیتهای شدید بودجهای، تحریمها و مشکلات اقتصادی مواجه است. بنابراین، اگرچه این برنامه بر بهبود این خدمات تأکید دارد، اما اولویتبندی، تخصیص بودجه و نحوه اجرا ممکن است از نظر برخی، با آن ایدهآلهای قانون اساسی فاصله داشته باشد. برای مثال، بحثهای حول محور “هدفمندی یارانهها” یا “اخذ هزینه از بیماران در بیمارستانهای دولتی” همواره این سؤال را مطرح میکند که آیا این اقدامات با اصل “رایگان بودن درمان” سازگار است؟
- فرهنگ و هویت (اصول ۱, ۲, ۱۵, ۲۰):
قانون اساسی: بر پایههای اسلامی و ایدئولوژیک حکومت تأکید میکند و پرورش انسانهای متعهد و متخلق به را یک هدف میداند.
برنامه هفتم: به عنوان یک سند توسعهای، ناگزیر است به مقولاتی مانند فرهنگ سازی برای تولید و مصرف، توسعه صنایع فرهنگی، گردشگری و تعاملات بینالمللی بپردازد. منتقدان محافظهکار ممکن است برخی از سیاستهای پیشبینی شده برای توسعه گردشگری خارجی یا گسترش فضای مجازی را تهدیدی برای هویت فرهنگی و ارزشهای اسلامی بدانند. در مقابل، طرفداران توسعه، این اقدامات را برای خروج از انزوا و توسعه اقتصادی ضروری میدانند. این یک کشمکش همیشگی بین “باز بودن” و “اصولگرایی” است.
- حفاظت از محیط زیست (اصل ۵۰):
قانون اساسی: حفاظت از محیط زیست را یک “وظیفه عمومی” میداند و هر فعالیت اقتصادی که منجر به آلودگی یا تخریب غیرقابل جبران محیط شود را ممنوع اعلام میکند.
برنامههای توسعه (از جمله هفتم): در عمل، توسعه صنعتی، کشاورزی و معدنی اغلب در تعارض با این اصل قرار گرفته است. برنامه هفتم اگرچه بر “توسعه پایدار” تأکید دارد، اما فشار برای “رشد اقتصادی” و “افزایش تولید” ممکن است در برخی موارد اولویت پیدا کند و منجر به نادیده گرفتن ملاحظات محیط زیستی شود. این یک تضاد عملی رایج در بسیاری از کشورهای در حال توسعه است.
- تمرکز. عدم تمرکز (اصول ۶, ۷, ۱۰۰):
قانون اساسی: برای شوراهای شهر و روستا و مدیریت محلی اختیاراتی قائل شده است.
برنامههای توسعه: ذاتاً سندی متمرکز هستند که از بالا به پایین ابلاغ میشوند. اگرچه برنامه هفتم بر “توسعه منطقهای متوازن” تأکید دارد، اما مکانیسمهای اجرایی و تخصیص بودجه اغلب از مرکز تعیین میشوند که میتواند با استقلال عمل مدیریتهای محلی در تضاد باشد.
در اینجا این سؤال را مطرح میکنیم که با توجه به وضعیت کنونی ایران از لحاظ اقتصادی و سیاسی و بین المللی و نیز با لحاظ میزان تحقق اهداف برنامه های توسعه قبلی یعنی برنامه اول توسعه تا برنامه ششم توسعه، چه میزان به تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه می توان امیدوار بود؟
تجربه شش برنامه توسعه قبل از هفتم نشان میدهد که این برنامهها عموماً با کاستیهای فراوان محقق شدهاند. دلایل اصلی این امر عبارتند از:
وابستگی به درآمد نفت: تقریباً تمام برنامهها با شوکهای قیمت نفت (افزایش یا کاهش شدید) مواجه شده و از مسیر خود منحرف شدهاند. برنامهها بر اساس پیشبینیهای خوشبینانه از درآمد نفتی نوشته میشدند، اما نوسانات بازار نفت، تحریمها و کاهش فروش، بودجه برنامه را با مشکل مواجه میکرد.
تغییر دولتها: هر دولت جدید اولویتهای خود را دارد و ممکن است سیاستهای برنامه توسعه مصوب دولت قبل را کنار بگذارد یا کمرنگ کند. این نداشتن تداوم) بزرگترین آفت برنامهریزی بلندمدت در ایران بوده است.
تحریمهای بینالمللی: به ویژه از برنامه چهارم به بعد، تحریمها به عاملی تعیینکننده تبدیل شدند. تحریمها دسترسی به فناوری، سرمایهگذاری خارجی و بازارهای مالی را مسدود کرده و باعث کاهش شدید درآمدهای ارزی شدند.
فقدان اراده سیاسی قوی و پیگیری اجرا:بسیاری از اهداف برنامهها نیازمند اصلاحات ساختاری دردناک (مانند هدفمندی یارانهها، اصلاح نظام بانکی، خصوصیسازی واقعی) هستند که با مقاومت ذینفعان قدرتمند (بانکها، بنگاههای شبه دولتی وابسته به نهادها) مواجه میشوند. در نهایت، اراده سیاسی برای مقابله با این گروهها اغلب کافی نبوده است.
بیراهه رفتن شاخصهای کلان: رشد تورم، رشد بیکاری، کسری بودجه مزمن و کاهش ارزش پول ملی، باعث شده تا انرژی و منابع کشور صرف حل بحرانهای روزمره شود، نه پیگیری اهداف بلندمدت توسعه.
شرایط بسیار دشوار کنونی: بستری سخت برای برنامه هفتم
برنامه هفتم در سختترین شرایط اقتصادی-سیاسی چند دهه اخیر ایران قرار است اجرا شود:
تحریمهای حداکثری: اقتصاد ایران تحت شدیدترین تحریمهای تاریخ خود قرار دارد. این به معنای فشار شدید بر درآمدهای ارزی، محدودیت شدید در تجارت خارجی و قطع دسترسی به سیستم بانکی جهانی است.
تورم بسیار بالا و رکود تورمی: اقتصاد ایران درگیر تورم بالای ۴۰٪ و رشد اقتصادی پایین است. کنترل این وضعیت به خودی خود به تمام توان دولت نیاز دارد.
کسری بودجه ساختاری: دولت با کسری بودجه عظیمی مواجه است که عمدتاً از طریق استقراض از بانک مرکزی (چاپ پول) تأمین میشود که خود باعث تورم بیشتر میشود.
افزایش شکاف اجتماعی و فقر: تورم باعث کاهش شدید قدرت خرید مردم و گسترش فقر شده است. بودجه دولت نیز تحت فشار برای هزینههای جاری و اجتماعی است.
تنشهای بینالمللی و منطقهای: عدم قطعیت در روابط خارجی و امکان تشدید تنشها، هرگونه برنامهریزی را با ریسک بالا مواجه میکند.
چالشهای محیط زیستی: بحران آب، فرسایش خاک و آلودگی هوا به حدی رسیده که دیگر یک “چالش” نیست، بلکه یک “تهدید امنیت ملی” است و حل آن به منابع و اراده سیاسی بسیار فراتر از آنچه تاکنون بوده نیاز دارد.
با در نظر گرفتن دو بخش فوق، میتوان تحقق برنامه هفتم را اینگونه ارزیابی کرد:
۱. در حوزههای فنی و اجرایی: امیدواری نسبی وجود دارد.
اگر برنامه بر حوزههایی متمرکز شود که کمتر به رفع تحریمها وابسته هستند و نیازمند عزم داخلی و مدیریت کارآمدند، میتوان به نتایجی دست یافت:
اصلاح نظام بانکی و مالیاتی: اگر اراده سیاسی قوی وجود داشته باشد، میتوان درآمدهای مالیاتی را افزایش و مشکلات سیستم بانکی را تا حدی مهار کرد.
حوزه علم و فناوری: با توجه به سرمایه انسانی موجود، میتوان در برخی حوزههای خاص فناوری(مثلاً نانو، زیستفناوری، پهپاد) به پیشرفتهای تدریجی ادامه داد.
تعدیل هدفمندی یارانهها: اگر دولت بتواند با مدیریت قوی، یارانهها را به صورت دقیق به گروههای نیازمند برساند و منابع آزادشده را به تولید تزریق کند، میتواند به بهبود توزیع درآمد کمک کند.
۲. در اهداف کلان و بلندپروازانه: امیدواری بسیار کم است.
دستیابی به اهدافی مانند: رشد اقتصادی ۸ درصدی: در شرایط کنونی کاملاً غیرواقعبینانه است. حتی با فرض رفع تحریمها، رسیدن به چنین رشدی نیازمند جذب سرمایهگذاری خارجی کلان و ثبات سیاسی پایدار است که در افق میانمدت دور از دسترس به نظر میرسد.
ایجاد اشتغال انبوه: اقتصاد ایران باید سالانه حدود ۱ میلیون شغل ایجاد کند تا فقط با ورودیهای جدید به بازار کار هماهنگ شود. در شرایط رکود تورمی، این هدف نیز بسیار دور از دسترس است.
کاهش نرخ تورم به زیر ۱۰٪: مهار تورم ساختاری ایران نیازمند اصلاحات عمیق در نظام پولی و مالی، کاهش کسری بودجه و افزایش بهرهوری است که در کوتاهمدت ممکن نیست.
۳. وابستگی کامل به عامل خارجی:
در مورد میزان موفقیت برنامه هفتم میتوان گفت در صورت تعدیل یا رفع نسبی تحریمها، فضای تنفسی برای اقتصاد ایجاد میشود. درآمدهای ارزی افزایش یافته، امکان سرمایهگذاری خارجی فراهم شده و فشار تورمی کاهش مییابد. در این حالت، احتمال محقق شدن برخی اهداف برنامه به شکل نسبی و تدریجی افزایش مییابد و در صورت تداوم یا تشدید تحریمها، برنامه هفتم نیز سرنوشتی مشابه برنامه پنجم و ششم خواهد داشت. دولت مجبور خواهد بود به جای پیگیری اهداف توسعهای، در حالت بحرانزدایی و مدیریت بقا عمل کند. در این شرایط، احتمال محقق شدن اهداف اصلی برنامه نزدیک به صفر است.
در بهترین حالت، این برنامه میتواند یک راهنما برای اولویتبندی هزینهها و اصلاحات داخلی باشد و در حوزههای خاصی که کمتر به تحریمها وابسته است، پیشرفتهای تدریجی و محدودی ایجاد کند.
موفقیت این برنامه بیش از هر چیز به ثبات سیاسی داخلی، اراده جدی برای اصلاحات ساختاری و تحول در فضای بینالمللی بستگی دارد. بدون این پیشنیازها، خطر آن وجود دارد که برنامه هفتم نیز به فهرست بلندبالای اهداف محقق نشده قبلی بپیوندد.
حال به این سؤال می پردازیم که چه راهکارهایی با توجه وضعیت سیاسی، مدیریتی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران و با لحاظ عوامل مؤثر در عدم تحقق برنامه های توسعه پیشین، برای تحقق اهداف و برنامه های ذیل برنامه هفتم میتوان پیشنهاد کرد؟
با توجه به تحلیل عمیق چالشهای ساختاری ایران و تجربه برنامههای توسعه پیشین، برخی از راهکارهای را میتوان مدنظر قرار داد البته این راهکارها بر این اصل استوار هستند که بدون اصلاحات بنیادین در حکمرانی و اقتصاد، هر برنامه جدیدی محکوم به تکرار شکستهای گذشته خواهد بود.
اولویت اول: اصلاح حکمرانی و ایجاد ثبات و انسجام در مدیریت کلان
این اولین و ضروریترین پیشنیاز برای موفقیت هر برنامه توسعهای است.
- ایجاد اجماع ملی و پایداری سیاستها:
بزرگترین آفت برنامههای قبلی، تغییر جهتهای شدید با تغییر دولتها بود. برنامه هفتم باید از حالت “برنامه دولت” خارج شده و به یک “قرارداد ملی” تبدیل شود.
تشکیل شورای عالی اجرای برنامه هفتم متشکل از نمایندگان بلندپایه و دارای اختیار تمام قوا (مجلس، دولت، قوه قضائیه) و نهادهای حاکمیتی (مثل مجمع تشخیص مصلحت). این شورا باید بر اجرای برنامه نظارت کند و مانع از تغییر مسیرهای سلیقهای با تغییر وزرا یا دولت شود. این برنامه باید توسط تمام جناحهای سیاسی اصلی مورد توافق قرار گیرد.
- شفافیت، مبارزه با فساد و حذف رانت:
فساد سیستماتیک و رانتخواری بزرگترین مانع تخصیص بهینه منابع و عدالت است. بودجه برنامه نباید به جیب ذینفعان خاص برود. افشای عمومی داراییهای مسئولان و ایجاد سامانههای شفاف برای ردیابی تمام هزینههای برنامه، تقویت جدی دیوان محاسبات و دادن اختیارات واقعی برای نظارت و برخورد با متخلفان، حذف تدریجی نرخهای ترجیحی ارز و سایر امتیازات انحصاری که منبع اصلی رانت هستند.
خصوصیسازی واقعی، نه واگذاری به بخش خصوصی خاص: واگذاری بنگاههای دولتی باید از طریق بورس و به صورت شفاف انجام شود، نه از طریق مذاکره پشت درها به شرکتهای وابسته به نهادها.
اولویت دوم: انجام اصلاحات قاطع و دردناک اقتصادی
این اصلاحات اگرچه در کوتاهمدت دشوار هستند، اما پایههای لازم برای رشد پایدار را فراهم میکنند.
- اصلاح نظام پولی و بانکی:
سیستم بانکی ایران در حال حاضر غیرکارآمد، بدهکار و یکی از عوامل اصلی تورم است.
استقلال واقعی بانک مرکزی: بانک مرکزی باید مستقل از دولت عمل کند و تنها هدف آن کنترل تورم باشد، نه تأمین کسری بودجه دولت.
پاکسازی ترازنامه بانکها: شناسایی وصف کردن بدهیهای غیرقابل وصول و افزایش سرمایه بانکهای سالم.
یکسانسازی نرخ سود بانکی با نرخ تورم واقعی.
- اصلاح بودجهریزی و هدفمند کردن یارانهها:
بودجه دولت به شدت وابسته به درآمدهای غیرپایدار است و یارانهها به صورت ناکارآمد و غیرعادلانه توزیع میشوند.
حذف تدریجی یارانههای حاملهای انرژی و جایگزینی آن با یارانه نقدی مستقیم به دهکهای کمدرآمد. این کار باید به تدریج و با همراهی اجتماعی انجام شود.
افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق گسترش پایه مالیاتی و مالیاتستانی از بخشهای پردرآمد و کممالیات(مانند برخی شرکتها و بنگاههای خاص).
تعریف دقیق هزینههای جاری و توسعهای و جلوگیری از هزینه کردن منابع حاصل از فروش داراییهای سرمایهای (مثل نفت) برای امور جاری.
اولویت سوم: دیپلماسی اقتصادی فعال و مدیریت هوشمندانه فضای بینالمللی
- تنشزدایی و تعامل سازنده با جهان:
در دنیای به هم پیوسته امروز، هیچ کشوری نمیتواند در انزوا به توسعه پایدار دست یابد. ایران برای دستیابی به فناوری، سرمایه گذاری خارجی و بازارهای جهانی نیاز به تعامل دارد.
اولویت دادن دیپلماسی اقتصادی بر سایر عرصههای دیپلماسی.
تقویت روابط با همسایگان و قدرتهای منطقهای( مانند چین، هند، روسیه) برای دور زدن تحریمها در کوتاهمدت و ایجاد شراکتهای اقتصادی پایدار در بلندمدت.
اولویت چهارم: سرمایهگذاری روی سرمایه انسانی و تابآوری اجتماعی
- حمایت از اقشار آسیبپذیر و تقویت طبقه متوسط:
فقر گسترده و نابودی طبقه متوسط، سرمایه اجتماعی لازم برای توسعه را از بین میبرد و منجر به ناآرامیهای اجتماعی میشود.
تقویت نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی برای ایجاد توری امنیتی برای فقرا.
ایجاد اشتغال مولد از طریق حمایت از کسبوکارهای کوچک و متوسط و استارتآپها.
افزایش کیفیت خدمات بهداشتی و آموزشی برای همه، به ویژه در مناطق محروم.
- آزاد کردن فضای کسبوکار و کاهش تصدی گری دولت:
بخش خصوصی واقعی(نه شبه دولتی) موتور محرک رشد اقتصادی است.
حذف انحصارات و مقررات زائد که مانع ورود رقبای جدید به بازار میشوند.
اختصاص ارز ترجیحی فقط به کالاهای اساسی ضروری و رها کردن سایر بخشها به بازار آزاد.
دادن میدان به بخش خصوصی واقعی در تمامی عرصهها به جز موارد استراتژیک که در اصل ۴۴ ذکر شده است.
اولویت پنجم: مدیریت بحرانهای زیستمحیطی
- تغییر رویکرد از “مدیریت بحران” به “مدیریت ریسک و پیشگیری”:
بحران آب و محیط زیست دیگر یک تهدید آینده نیست، بلکه یک بحران کنونی است که امنیت ملی را تهدید میکند.
تغییر الگوی کشت در کشاورزی و جلوگیری از کشت محصولات آببر در مناطق خشک.
سرمایهگذاری کلان در بازیافت آب و فنآوریهای کاهش مصرف آب.
اجرای بدون اغماض قوانین محیط زیستی برای صنایع آلاینده.
در پایان این بخش باید گفت چالش اصلی، اراده سیاسی برای اجرای این راهکارها میباشد. بسیاری از این راهکارها (مانند هدفمندی یارانهها، مبارزه با فساد، اصلاح بانکها) با مقاومت ذینفعان قدرتمند و گروههای فشار مواجه خواهند شد.»
